中国税收立法与征管浅议

第一节 涉税立法现状

截至2025年5月12日，我国完成立法的税种有14个，约占现行税种数量的五分之四。这一立法进程标志着税收法定原则的实质性推进，更表明我国已基本构建起了以法律为主导的现代税制框架。回顾税收发展历程，关键改革节点清晰可循。1994年分税制改革，按事权划分中央与地方财权，构建了规范的消费型增值税等新税制框架，为后续税制完善奠定根基。2016年营改增全面推开，作为供给侧结构性改革关键举措，它基本消除了增值税重复征税，减轻了企业负担，促进了产业结构优化升级，推动服务业蓬勃发展，助力经济增长新旧动能转换。2018年国地税合并，优化征管资源配置，提升征管效率，推动税务部门从“分散管理”迈向“集约共治”新阶段，同时全税种整合也为金税四期“以数治税”提供了保障。

值得注意的是，当前尚未完成独立立法的4个税种(消费税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税)均具有显著时代特征。它们在税收体系中占据特殊地位，有着不可忽视的影响，与经济发展的诸多方面紧密相连，其立法进展对我国税制改革的整体推进具有关键意义。其中消费税作为中央独享税种，其立法进程牵动央地财政关系调整;房土两税和土地增值税的立法困境则映射出房地产税制改革的深层矛盾。这四个税种涉及的税款约占2023年当年税收总额的16%，虽占比较已完成立法的主体税种为低，但因其调节功能的特殊性，立法进展备受关注。

下表为当下中国税收立法概况。

中国税收立法情况表

1、数据来源为国家税务总局统计数字。

2、税额一栏数字来源为财政部2023年决算全国分税种税收额;

3、增值税税额计算方法为：国内增值税+进口增值税-出口退税，消费税同。

第二节 分税种浅议

在主体税种的演进轨迹中，各个税种都有着独特的发展脉络和特点，以下将挑选一些具有代表性的税种进行探讨。

作为占税收总额超四成的第一大税种，增值税的立法进程承载着现代税制转型的核心议题。2024年12月25日通过的《增值税法》虽维持现行税率框架，但将执行日期设定为2026年1月1日，为征管系统升级、政策衔接预留了缓冲期。

在新法中，呼声较高的税率三档并两档之事并无只言片语提及。而关于投资和利润分配是否继续视同销售并未明文规定，但笔者预计这两项业务会在细则中沿用旧规——移送和委托代销倒是很有可能从视同销售事项中移除。贷款利息是否可以抵扣进项税额也未明确。

相较于增值税的平稳过渡，企业所得税的征管矛盾更为凸显。该税种在完成立法十八年后，仍面临着政策目标与实际效果的偏差——特别是针对中小微企业的税收优惠设计，暴露出制度弹性不足的缺陷。

税前利润一刀切，300万以上没有缓冲区的情况依旧存在，中小企业通过非法途径取得成本票据的冲动没有从本质上得到遏制——笔者最近从裁判文书网上查询了一些涉税相关的刑事案例，获刑六个月以上数量最多的依旧是虚开发票(除了违法抵扣增值税以外，还有虚列成本费用)。

我国现行的消费税主要法律依据是1993年12月13日发布、2008年11月5日修订的《中华人民共和国消费税暂行条例》。目前没有看到消费税各税目征收税额的明细，但可以合理推定国家对成品油与烟草征收的消费税在消费税总额中占到了极大的百分比。消费税到底有没有起到“调节产业结构和消费结构,限制某些奢侈品、高能耗品的生产、消费”的作用，相信智者见智。

在2022年、2023年、2024年国务院办公厅公布的立法计划(国办发[2022]24号、国办发〔2023〕18号、国办发〔2024〕23号)中均提到，消费税法草案预备提请全国人大常委会审议，但截至今日，尚未有进一步的消息。

消费税连续多年被国务院列入立法工作计划，但迟迟未能推进，笔者猜测可能有以下原因：①作为中央独享税种，改革涉及地方财源扩展(如征收环节后移)，需协调利益分配;②税目繁多，调整(如扩围至高污染产品、高档消费品)和抵扣机制设计难度大，需反复论证。

2025年全国两会期间，全国人大代表刘长来建议加快立法进程，解决重复征税等问题(如汽车与铅蓄电池行业)。

个人所得税法最新一版修订于2018年8月31日。对于工薪月收入万元左右的普通人而言，相比旧法其减税幅度较为明显，专项附加扣除的额度也逐步加大，特别是国发〔2023〕13号大幅提高了赡养父母和抚养子女的专项附加扣除金额。不过考虑到财税[2012]85号、财税[2014]48号、财税[2015]101号、财政部 税务总局 证监会公告2019年第78号等的规定，上市公司持股分红满足条件时免征个税，以及个人股权转让差额缴纳20%个人所得税，这个税种被戏称为“工薪税”恐仍旧是实至名归。大额资本利得税率低于劳动报酬，共同富裕的调节方式有待改善。

目前坊间传言，个税下一步的改革拟将经营所得税并入综合所得。个税能否真正起到调节分配、减小贫富差距的作用，尚需进一步观察。

在现行的《契税法》中，将契税一般税率规定为3%~5%，相关文件中规定了住宅的优惠税率不变。2021年7月29日四川省公布的《关于契税具体适用税率等事项的决定》(四川省第十三届人民代表大会常务委员会公告2021年第89号)中第一条载明：“四川省契税的具体适用税率为百分之三。国家另有规定的，从其规定。”也就是说在四川省2021年9月1日之后承受商业地产转让时，契税税率由4%降低为3%，注意，目前部分地区税务机关会以不动产转让合同签订日期来确认契税适用税率。

土地增值税自施行以来，并未起到明显抑制房价疯涨的作用。相反，由于该税种的存在推高了开发商的成本，势必会在一定程度上给予其涨价的理由。所以该税种自面市以来，一直就有反对的声音存在。2018年初，业界传言土地增值税将取消，不过后来该税种发布了征求意见稿进入了正式立法程序。

在2023年和2024年的国务院立法工作计划中，笔者均未查询到房土两税和土地增值税。

笔者猜测，房产税改革推进后，土地增值税的功能可能被部分替代，需重新定位其立法必要性。此外，房地产行业目前处于大下行时代，不少项目的土增税征收工作已陷入停滞。同时，其计税依据需精准评估，实操中易出现争议，立法技术门槛较高。

此前呼声颇高的房产税改革工作——评论界大拿们此前一直鼓吹其会成为刺破房地产泡沫的利刃，也陷于相对停滞，笔者只零零星星听到一些扩大试点的消息。笔者揣测，房产税未能完成立法的原因主要有以下几点：①房产税直接影响房价和居民资产价值，需通过试点观察对房地产市场的调控效果，避免引发系统性风险;②不同城市房价、居民收入差异显著，需设计灵活政策框架(如免税标准、税率区间)，立法难度高;③房产税涉及地方政府土地财政转型、多套房持有者成本增加等矛盾，需平衡多方利益。

以遏制机动车保有量增长为目的车辆购置税，实施数年以来，与立法目标似乎并不完全契合。国内目前的道路拥堵情况，令不少城市居民深感遗憾。新能源汽车车辆购置税优惠的逐步退出已经确定，车辆购置税税收总额预计会有所回升。

对于不少占地面积较大的工业企业，城镇土地使用税是一笔不小的开支，不过一般而言比较大的工厂都设立在郊区地段，适用的税档比较低。

目前税务机关对于房土两税的征收并不是特别上心(很多情况只在意交不交，对于是否足额缴纳各地的态度迥异)，同时也没有精力和时间对企业自有或租赁不动产的实际情况进行全面核实。

环保税的主要纳税人为工矿企业和施工项目。该税种需要当地生态环境局或第三方机构核定一些标准，例如厂界噪声分贝、污染物排量、粉尘治理措施等等。该税种中的大气污染和水污染单位税额差异巨大，类似于土地使用税是由地方决定，不过本税种是以省为单位来确定该值。

近十年我国环境保护水平有了极大的提高，与环保税的征收是否有密切关系，笔者还不台好下定论，个人更倾向于对污染企业重罚以及环保技术的鼎革的作用相对更大。

印花税和消费税的税目数量不相伯仲，且其实际征收对象范围要远大于后者，但其税率较低，容易被忽略——比如实收资本未按期申报、各类合同未适用正确税率进行申报等等。

2021年，关税收入占全国税收总收入1.6%，占中央税收收入3.15%。而2003年时，关税收入占我国税收总收入5%，占中央税收收入8%。中国加入WTO，关税总水平从15.3%降低到了7.4%，这是关税在税收收入中占比大幅降低的主要因素。

第三节 征管乱谈

在前述税制架构下，税收征管的实践运行呈现出鲜明的中国特色——执行时尺度范围过大。

笔者注意到，“合理”一词在《税收征管法》等涉税相关法律法规中出现的次数不少，但究竟什么是“合理”，可能每个执行机构会有不同的看法。

最高法曾将合理的价格限定在市场价的70%至130%的范围内，以便打击恶意转移资产负债。而不同的税务机关对此理解也不同，笔者曾遇到过税务机关不认可八折出售滞销尾盘的情况——实际情况是由于经济形势恶化，部分尾盘低于成本价一半出售都是常态。

而在对具体法律条文的理解上，部分主管机关还存在违背法律精神的行为。在2020年下半年，笔者曾就土地增值税某项规定中的“可”字的含义向某县税务机关领导请教，得到税政科同志的答复是——“可”就是“应当、必须”的意思，这很“合理”。高考语文141的笔者此时不得不严重怀疑是不是自己的理解能力出现了问题，多选题怎么就变成了有且只有一个答案的单选。

我国当前在税收执法领域，依法办事、办案还有很远的路要走。更为明显的是相近案情的虚开增值税专用发票案，刑罚差异的巨大程度犹如随心所欲——这一点在裁判文书网上可以得到证实。如果往虚开链条上回溯，多看一看国家税务总局重大税收违法案件公示的案例，那么会发现在案值、案情差不多的情况下，有的罚得多，有得罚得少，有得移送了公安机关，有的则没有。

当日，随着实体法立法提速与程序法的不断修订，税制法定化将逐步从“形式合规”转向“实质正义”。

税制改革的终极目标不仅是法律文本的完善，更在于通过制度设计平衡公平与效率、中央与地方、市场与政府之间的复杂关系。如何让“纸面立法”转化为“实践效能”，仍需在政策落地与技术细节中不断探索。从立法到执行的转化过程，既需要税务机关提升征管能力，也离不开纳税人法治意识的觉醒，这将成为未来税收治理现代化的关键挑战。